新加坡觀察：小國如何取得分量——新加坡國慶與許通美的外交時代 文：明學文（堅料網駐新加坡特約撰稿人）

8月9日，新加坡迎來獨立61週年。國慶往往是回顧一個國家走了多遠的時候。對新加坡而言，這樣的回顧離不開經濟發展、族群社會、國防和國家建設。同樣值得回顧的，還有它61年來如何走向世界：一個國土有限、沒有腹地的城市國家，如何在主要由大國塑造的國際政治中，為自己爭取位置和發言權？

資深外交官許通美見證發展歷程

今年國慶前夕，88歲的許通美從新加坡外交部退休，使這個問題格外值得重提。他在外交部服務55年，當過新加坡常駐聯合國代表、駐美國大使和巡迴大使，主持第三次聯合國海洋法會議最後階段的談判，也參與白礁主權案、新美自由貿易協定和亞細安（東盟）憲章等重要工作。

這些履歷足以構成一名資深外交官的功績表。但把許通美55年的外交生涯放回新加坡獨立61年的歷史來看，更值得注意的，是這個小國如何逐步摸索出一套自己的外交方法：當一個國家沒有足夠力量左右局勢，就要靠規則、專業和多年累積的信用，讓自己在國際上更有分量。

1965年8月9日的新加坡，首先面對的不是如何發揮國際影響力，而是如何生存。國家剛從馬來西亞分離，沒有腹地，缺乏天然資源，東南亞又處於冷戰、越戰和區域動盪之中。當時的新加坡甚至沒有成熟的外交體系。加入聯合國、建立邦交、參與亞細安（東盟），以及同主要國家維持關係，都有一個很實際的目的：讓這個突然獨立的國家獲得承認，並為自身生存創造條件。

建國初期的不安全感，後來逐漸沉澱成新加坡外交的一項基本認識：國際政治始終存在強弱之分，國家最後還是會按照自身利益行事。也正因如此，新加坡一直很重視國際法和多邊制度。

大國擁有軍事力量、市場、人口和資源，即使國際制度失靈，仍有較大的迴旋餘地。小國沒有這樣的本錢。如果國際關係完全回到誰強誰說了算，較弱國家的處境自然更加不利。

所以，新加坡重視主權平等、國際法和和平解決爭端，既有原則上的考量，也有十分現實的需要。它不是相信法律可以取代實力，而是知道自身力量有限，更需要一套各國都必須顧忌的規則。

許通美的外交生涯，正好把這個邏輯表現得十分清楚。最具代表性的例子，是《聯合國海洋法公約》。對依靠港口、航運和國際貿易生存的新加坡而言，海洋秩序從來不是遙遠的國際法課題。航行自由、海洋權利，以及海上爭端如何處理，都直接關係國家利益。

許通美主持第三次聯合國海洋法會議最後階段的工作，在公約談判中扮演重要角色。一名來自小國的外交官，能夠在涉及眾多大國利益的談判中發揮作用，本身已經說明了一點：小國沒有能力命令別人，卻可以讓自己成為解決問題的一部分。

他不只參與國際規則的制定，也曾在具體爭端中運用國際法維護新加坡利益。從海洋法談判，到新加坡與馬來西亞之間的白礁主權爭議，再到其他雙邊問題，都可以看到一條相當一致的路線：力量有限，就更要設法把爭議帶進法律、制度和談判框架處理。

法律不能消除政治，也不可能完全約束強國；多邊制度同樣無法抹去國家之間的實力差距。但它們至少可以增加單方面行動的代價，也讓較弱的一方保有談判和周旋的餘地。新加坡因此不只設法適應大國塑造的國際環境，也盡可能參與規則的制定。許通美在海洋法等國際談判中的角色，正是這種外交思路的具體體現。

現實的外交考量：讓新加坡變得「有用」

新加坡多年來還有另一個很現實的外交考量：不能讓自己變得可有可無。所謂「有用」，就是讓各國覺得，新加坡是一個值得合作、也不能輕易忽視的伙伴。這種價值可以來自港口和金融中心，可以來自經濟聯繫和戰略位置，也可以來自制度信用、談判能力，以及處理複雜問題的專業。

許通美的作用，正在於把這種專業能力變成新加坡的外交優勢。他沒有替新加坡增加領土，也沒有增加軍事力量，但他和同代外交官累積了另一種較難量化的國家資產：其他國家相信，新加坡有能力坐在談判桌旁，而且能把事情做好。

對大國而言，一名傑出的外交官或許只是龐大國家機器的一部分；對新加坡這樣的小國來說，一名外交官的專業、判斷和聲望，有時本身就是國力的一部分。這種情況在建國初期尤其明顯。當年人才有限，外交工作不得不從學術界、法律界、公務員體系乃至其他領域借將，一個人往往必須橫跨不同領域，也因此形成了一批兼具外交、法律、政策和學術能力的人物。

六十多年後，新加坡外交部早已成為一套成熟的專業體系。真正重要的，不只是能否再出現另一個許通美，而是早期依賴少數傑出人物完成的事情，能否逐步沉澱為制度、人才和組織記憶。從這個角度看，新加坡外交過去61年的一項重要成就，就是把個人的能力逐步變成國家的能力。

許通美在這個時候退休，也恰好提醒人們，他所熟悉的國際環境正在改變。今天的小國外交，面對的條件可能比過去幾十年更加複雜。

近年談到新加坡外交，人們很自然會想到中美競爭，以及小國如何避免被迫「選邊」。然而，大國競爭帶來的影響並不止於選邊的壓力。過去讓小國得以放大聲音、爭取迴旋餘地的國際制度，也正在受到衝擊。

許通美的外交生涯橫跨冷戰以及冷戰結束後的數十年。這段時期，聯合國、海洋法、多邊貿易制度和區域合作逐步發展，為小國參與國際事務提供了更多制度和平台。新加坡也正是在這樣的環境中，逐步取得超過自身規模的發言權。海洋法談判、亞細安合作，以及小國在聯合國內的協調，都是具體例子。

可是，如果國際規則愈來愈約束不了強國，保護主義重新抬頭，大國又重新習慣憑實力辦事，過去行之有效的小國外交方式就會面對新的考驗。對新加坡來說，中美競爭下是否「選邊」只是問題的一部分，更重要的是如何在大國競爭加劇之際，繼續保有自己作判斷、作選擇的餘地。

新加坡可以在不同領域同不同國家合作，也可以在具體問題上有自己的立場。重要的不是同各大國保持一樣的距離，而是不把自己的選擇完全交給任何一方。朋友可以很多，合作也可以很深，但最後的判斷仍必須是自己的。

小國外交的意涵：不讓自己的道路由別人決定

今年新加坡國慶的主題是「Majulah Singapura, Go Beyond!」（未來無限，前進吧，新加坡！）。對一個61歲的國家而言，「前進」的含義已經和1965年不同。當年最迫切的是活下來；後來是從貧困走向繁榮，建立國防、發展經濟、完善國家制度。到了今天，對外如何在強權政治重新抬頭的世界裏保持自主，不讓自己的道路由別人決定，同樣是國家繼續前進所要面對的課題。

許通美退休，不只是一名資深外交官結束55年的公職生涯，也標誌着新加坡建國外交的一代人物逐漸走入歷史。他們最初面對的，是如何讓一個幾乎沒有外交本錢的新生國家活下來；後來，又逐步學會通過經濟、制度、法律和專業，把有限的國力變成較大的國際影響力。

今天的新加坡已經比1965年富裕、穩定，也更具國際影響力，但有一件事沒有改變：它仍然是一個小國。國家的大小是地理事實，卻不必等同於外交分量。這份分量，一部分來自經濟和國防，一部分來自朋友與伙伴，也來自多年累積下來的信用——說過的話算數，簽下的協議遵守；需要表態時有自己的判斷，有能力解決問題時願意承擔責任。

許通美這一代外交官留下的，正包括這樣一筆難以量化的資產。61年前，新加坡首先爭取的是生存；61年後，國家面對的課題已經不同，但小國外交最根本的要求其實沒有改變：在無法左右世界的情況下，盡量擴大自己的選擇，守住自己的判斷。

這也是新加坡六十多年外交經驗最值得回顧之處。小國不能決定世界怎麼走，卻必須盡可能保有決定自己怎麼走的能力。

文：明學文（堅料網駐新加坡特約撰稿人）

南洋理工大學公共管理碩士，目前在新加坡從事教育與文化傳播相關工作

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