新加坡觀察：煙霾無國界，執法有邊界：新加坡的外交與法律難題 文：明學文（堅料網駐新加坡特約撰稿人）

新加坡再次籠罩在煙霾之中。熟悉的焦味、灰濛濛的天空，以及不斷攀升的空氣污染指數，讓人們再次面對這個困擾東南亞數十年的老問題。

這次，新加坡政府除了呼籲印尼加強滅火，也再次動用《跨境煙霾污染法》，向可能涉及污染的企業發出法律通知。國家環境局10月16日向7家在印尼經營的企業發出預防措施通知，19日再宣布將向另外3家企業發出通知，要求它們派員撲滅或阻止火勢蔓延、停止焚燒，並提交防止火災重演的行動計劃。

然而，煙霾可以隨風越境，法律執行卻受國家主權限制。污染源頭及關鍵證據位於印尼境內，新加坡即使依法擁有追究責任的權力，也難以獨自完成調查和執法。這使煙霾不只是環境問題，更考驗新加坡如何兼顧外交關係與法律追責。

追究企業責任　避免國家對立

印尼是新加坡的重要鄰國和經濟夥伴，兩國在貿易、投資及區域事務上關係密切。印尼人民同樣深受森林火災之苦，將煙霾責任全然歸咎於印尼政府，未必有助推動雙邊合作。

新加坡國務資政兼國家安全統籌部長、內政部長尚穆根10月19日談及煙霾時，一方面強調政府保護國民健康、追究污染責任的決心，另一方面肯定印尼總統普拉博沃的滅火努力，並指出印尼人民同樣是受害者。他也表示，新加坡針對企業採取行動，不應成為雙邊關係的問題。

這反映出新加坡的外交考量：將法律行動集中於可能涉及污染的企業，既可避免把責任直接上升至兩國政府之間的對立，也為雙邊合作保留空間。然而，企業是否違規，以及印尼政府的監管是否到位，是兩個互有關聯、卻須分別檢視的問題。

新加坡的外交處境尤其微妙。追究污染責任需要印尼提供資料及調查協助，使法律執行在一定程度上有賴外交合作。然而，法律追責也須保持獨立，不能因外交考量而失去力度。如何在維持雙邊合作的同時，堅持依法追責，是新加坡必須面對的考驗。

域外管轄與執法困境

新加坡2014年通過《跨境煙霾污染法》，規定符合特定條件的境外污染行為，也可能須在新加坡承擔法律責任。企業一旦因造成或加劇新加坡煙霾污染而被定罪，每日可被罰款最高10萬新元，累計罰款最高200萬新元。

這項法律不僅針對直接造成污染的企業，在特定條件下，也容許追究參與管理相關企業的其他實體。然而，擁有法律管轄權，不等於擁有實際執法能力。法律可以規定境外行為須承擔責任，卻不能讓新加坡執法人員直接進入印尼行使強制權力。

新加坡須證明涉事企業與本地煙霾之間存在法律所要求的聯繫。衛星圖像、風向及土地特許權資料雖可提供線索，但調查所需的企業文件和相關人員可能身處印尼。即使取得判決，若企業在新加坡沒有可供執行的資產，追繳罰款仍可能遇到困難。

2015年，新加坡向6家與印尼火災有關的企業發出法律通知，其中兩宗個案其後結案，其餘4家截至今年10月仍在接受調查。這項法律實施至今，仍未有企業因此被定罪及罰款，反映跨境執法的複雜性，也說明立法與實際追責之間仍有一段距離。

法律通知可能影響企業聲譽，產生一定阻嚇作用。但法律的阻嚇力不只取決於罰款有多高，更取決於違法者實際受到懲罰的可能性。調查若長期沒有結果，法律的阻嚇效果便可能受到限制。

從跨國商業網絡尋找突破口

煙霾問題要從根本上解決，仍有賴印尼境內加強森林管理、企業監管和執法。今年6月，新加坡與印尼簽署環境合作諒解備忘錄，合作範圍包括跨境污染，為雙方合作提供了制度框架。

不過，兩國的政策考量未必完全一致。印尼須兼顧農業發展、地方經濟和企業利益，新加坡則關注煙霾對國民健康與經濟活動的影響。企業若通過違法焚燒或減少防火投入來降低經營成本，污染所造成的健康與經濟損失，卻可能由境內外居民共同承擔。

這也引出一個更根本的問題：即使政府成功處罰個別污染企業，是否足以改變整個產業的經營誘因？

污染發生在印尼，背後的資本、企業控制權及商業利益卻未必局限於印尼。若土地管理、資金安排及經營決策由不同企業分別掌控，單純追究直接涉事企業，未必足以改變背後的經營模式。要改變整個產業的經營誘因，還須讓環境風險持續反映在融資、投資及商業合作的決策之中。

尚穆根已表明，政府不只會調查直接涉事企業，也會追查背後的大型企業集團及最終控制人，並研究運用法律、監管及經濟手段追究責任。新加坡交易所已向7家當地上市農業企業查詢其業務及與印尼火災可能存在的聯繫；向相關企業提供融資的銀行，也開始審視當中的環境及法律風險。金融管理局則會從銀行監管角度，確保銀行妥善管理相關風險。

這些行動並不意味相關企業已被認定違法，卻顯示煙霾治理正由追查火源所在地，進一步延伸至企業控制、資訊披露與金融風險管理。

新加坡無法直接在印尼行使執法權力，卻可以通過本國的企業資訊披露制度與金融監管，配合銀行及企業自身的風險管理，促使相關企業更加重視污染問題。若污染紀錄會影響融資成本、投資者信心、商業合作甚至進入市場的機會，污染帶來的經濟代價便可能真正反映在企業的經營決策之中。

然而，金融與市場壓力不能取代法律制裁，其實際成效也有待觀察。企業仍可能尋求其他融資或銷售渠道，因此，這些措施能否改變經營行為，仍取決於其涵蓋範圍，以及印尼境內的監管與執法是否同步加強。

企業之間存在股權、融資或供應關係，也不代表它們必然須為污染承擔法律責任。是否須負責，仍須按照相關法律及具體證據判斷，任何強制措施也必須遵循公平程序。

主權邊界與跨境責任

新加坡面對的難題，不是外交與執法之間的二選一，而是如何在維護雙邊關係的同時，讓造成污染者承擔實際責任。外交合作是跨境執法的重要條件，法律與經濟手段則有助提高造成污染的代價。

跨境煙霾治理的關鍵，不只是追究誰放了火，更要釐清誰從中獲利、誰有能力防止污染，以及誰應承擔污染造成的代價。當污染源頭與經濟利益分布於不同國家，追究責任也不能只停留在火災發生地。

文：明學文（堅料網駐新加坡特約撰稿人）

作者擁有南洋理工大學公共管理碩士學位，現任職於新加坡法律服務業，並持續參與教育及文化傳播工作。

＊作者文章觀點，不代表堅料網立場